lunes, 29 de abril de 2013

Salvaguardias en esquemas de financiación de la REDD+


http://www.forestpeoples.org/es/topics/fondo-cooperativo-para-el-carbono-de-los-bosques-fcpf-del-banco-mundial/news/2013/04/salvagua


29 Abril de, 2013
Entre los muchos aspectos de la REDD+[i] sometidos a escrutinio por organizaciones de pueblos indígenas y de la sociedad civil, el que continúa suscitando mayor preocupación es el de las salvaguardias y su aplicación. Esto es particularmente cierto en el actual debate sobre la REDD+ y su grado de implementación y puesta en práctica. Desde 2010, cuando la 16. ª Conferencia de las Partes en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) adoptó su decisión sobre la REDD+ y las correspondientes salvaguardias, se ha desarrollado un proceso continuo de elaboraciones, negociaciones y ajustes a varios niveles. El debate sobre las salvaguardias se ha convertido tanto en una oportunidad para que los pueblos indígenas y la sociedad civil refuercen sus peticiones de respeto de los derechos y normas reconocidos internacionalmente, como en una oportunidad para que los donantes exijan el cumplimiento de las mismas para el uso de los fondos transferidos a países REDD+. Al igual que con otras cuestiones relacionadas con la REDD+, el debate sobre las salvaguardias ha evolucionado de una manera muy compleja y se ha bifurcado en dos corrientes. Una corriente tiene la finalidad de establecer normas e instrumentos para evitar que la REDD+ cause daños al medio ambiente y los pueblos de los bosques, y la otra tiene la finalidad de asegurar una evaluación adecuada de los posibles beneficios, conocida en la jerga técnica como enfoque de «hacer el bien».

A medida que todo el debate sobre las salvaguardias pasó de una elaboración teórica a la traducción de principios en herramientas operativas, empezaron a surgir los problemas. Entre dichos problemas se incluye una falta de capacidad e interés por parte de las agencias gubernamentales a nivel nacional y preguntas sobre los excesivos costos de las transacciones. Estos «problemas» suponen un riesgo considerable de debilitamiento de las salvaguardias, con la intención manifiesta de acelerar el desembolso de fondos para la preparación. Con el fin de comprender completamente la importancia de esta situación, merece la pena volver atrás y reconstruir el proceso que condujo a la creación de varios mecanismos y regímenes de salvaguardias en diferentes iniciativas relacionadas con la REDD+, como por ejemplo el Fondo Cooperativo para el Carbono de los Bosques (FCPF por sus siglas en inglés), el Programa de Inversión Forestal (PIF) y el Programa ONU-REDD.

Los Acuerdos de Cancún adoptados por la CP 16 de la CMNUCC incluyen una serie de salvaguardias que deberían ser tenidas en cuenta en políticas, programas y proyectos de REDD+. En lo que respecta a pueblos indígenas, las salvaguardias señalaban la adopción de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas (DNUDPI) y proporcionaban protecciones que iban desde asegurar su participación plena y efectiva a respetar «los conocimientos y los derechos de los pueblos indígenas y los miembros de las comunidades locales, tomando en consideración las obligaciones internacionales pertinentes y las circunstancias y la legislación nacionales». La CMNUCC también adoptó un plan de trabajo para uno de sus órganos subsidiarios (el Órgano Subsidiario de Asesoramiento Científico y Tecnológico u OSACT) que prepararía orientación referente a un sistema de información sobre cómo se abordarían y respetarían las salvaguardias.

Tras algunas disputas diplomáticas, las Partes adoptaron un texto que proporciona un importante respaldo político a la relevancia de las salvaguardias sociales y ambientales en la REDD+, así como a la relevancia de las obligaciones e instrumentos internacionales relacionados con los derechos humanos, como la DNUDPI, aunque condicionados a las circunstancias y leyes nacionales. A pesar de sus limitaciones, tal formulación ofreció espacio para continuar elaborando salvaguardias dentro de los diferentes programas e iniciativas de REDD+ en curso.

Una de esas iniciativas es el Fondo Cooperativo para el Carbono de los Bosques, que en su documento constitutivo reconoce la obligación de respetar los derechos de los pueblos indígenas. Una vez adoptados los Acuerdos de Cancún, el FCPF se esforzó más en desarrollar su propio régimen de salvaguardias. Cabe señalar que la naturaleza específica de las actividades respaldadas por el FCPF, sobre todo planes de preparación para la REDD+ en lugar de proyectos, llevaron a la «reelaboración» y adaptación de los regímenes tradicionales de salvaguardias, como los del Banco Mundial, hasta convertirlos en herramientas más analíticas y diagnósticas, como la evaluación ambiental y social estratégica (EASE).

La finalidad de la EASE es anticipar posibles daños y oportunidades relacionados con la REDD+, muy temprano en el ciclo de planificación, e identificar las salvaguardias que habría que aplicar. Con sus herramientas de análisis y diagnóstico, las EASE deberían haber ofrecido un espacio para que los pueblos indígenas elaborasen y efectuasen aportaciones sustanciales sobre las formas de asegurar que la REDD+ no afecte negativamente sus medios de vida y derechos. Sin embargo, hasta ahora la intervención de los pueblos indígenas en la definición de los términos de referencia de las EASE y el correspondiente marco de gestión ambiental y social ha sido muy irregular. Cabe destacar que una de las salvaguardias que efectivamente es aplicable al proceso de preparación para la REDD+ se refiere al acceso a la información y la participación del público. Por lo tanto la prolongada falta de participación adecuada y de acceso adecuado a la información que se ha constatado en algunos países infringe las salvaguardias pertinentes.
El FCPF en sí también ha cambiado. En un principio el FCPF fue establecido como plan de financiación principalmente dentro del Banco Mundial (con el Banco como administrador fiduciario), pero se ha convertido en un mecanismo de financiación más complejo. Aunque el Banco sigue siendo el administrador fiduciario, la financiación del FCPF puede ser entregada a través de una serie de «socios ejecutores», entre ellos el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Organización para la Alimentación y la Agricultura (FAO por sus siglas en inglés). Esta expansión por medio de socios ejecutores significó que se necesitaba un mayor esfuerzo para dar un enfoque común a las salvaguardias. El patrón adoptado por el FCPF, el BID y el PNUD (la FAO sigue retrasada en su proceso de alineación) prevé que las normas y salvaguardias más estrictas se aplicarían en caso de divergencia entre las normas del socio ejecutor y las del Banco Mundial, y que en cualquier caso la norma de este último sería el umbral mínimo. Eso significa que en aquellos casos en los que el PNUD sea el socio ejecutor (y por tanto sean casos cimentados en un enfoque basado en los derechos), se aplicaría la DNUDPI y concretamente sus disposiciones sobre el consentimiento libre, previo e informado (CLPI). Pero por el momento, como casi todas las actividades de preparación para la REDD+ aún están en proceso de elaboración, no existen pruebas claras de que se estén cumpliendo las normas o no. Al contrario, según la reciente Evaluación de las necesidades de los países miembro de ONU-REDD y del FCPF relativa a la preparación para REDD+ (2012), el subcomponente de las salvaguardias y la consulta pública así como el seguimiento, la notificación y la verificación requieren aún más apoyo. La evaluación subrayaba que: «El subcomponente sobre salvaguardas también fue una esfera de alta prioridad, en particular en los países de Asia y América Latina, e incluso en África el índice de respuesta fue superior al 60%» (traducción no oficial).[ii]

El Programa de Inversión Forestal ha seguido un patrón parecido al del FCPF, según el cual cada banco multilateral de desarrollo (BMD) es responsable del uso de fondos transferidos por el Banco Mundial de acuerdo con su propio marco fiduciario, políticas, directrices y procedimientos. Es más, los procesos de aprobación y supervisión de la programación del PIF seguirán las políticas y procedimientos del BMD pertinente. Sin embargo el FIP no ha elaborado un enfoque común para asegurar la coherencia entre las políticas y salvaguardias del administrador fiduciario (el Banco) y las de los otros BMD. La falta de un marco de salvaguardias normalizado y coherente plantea retos importantes en lo que respecta tanto a la obligación de rendir cuentas como a la coherencia, dentro del propio PIF y entre el PIF, el FCPF y el Programa ONU-REDD.

En lo que respecta al Programa ONU-REDD, las salvaguardias han sido enfocadas de otra manera. De hecho, el Programa ONU-REDD adoptó un conjunto de documentos de orientación y directrices relacionados con la participación de las partes interesadas que incluyen el requisito de asegurar el CLPI de los pueblos indígenas, y los Principios y Criterios Sociales y Ambientales (PCSA), que utilizan un «enfoque basado en los derechos». Las directrices son aplicables a organismos de la ONU en su calidad de socios ejecutores múltiples. Los PCSA se apoyan en tres principios: asuntos sociales, coherencia en las políticas ambientales y asuntos ambientales. Contienen una serie de disposiciones pertinentes para los pueblos indígenas, por ejemplo el requisito de garantizar su participación plena y efectiva, el de respetar y promover sus derechos a la tierra, territorios y recursos, el de procurar su consentimiento libre, previo e informado y el de reconocer los conocimientos y los medios de vida tradicionales. No obstante, aún no se ha terminado ni adoptado la herramienta de evaluación de beneficios y riesgos asociada a los PCSA, lo cual podría perjudicar gravemente a la aplicación de estos.[iii]

Aumenta la preocupación por el escaso cumplimiento de las salvaguardias
Por lo tanto parece que está surgiendo un patrón recurrente a varios niveles. Si bien sobre el papel la traducción del mandato político de la CMNUCC en lo que se refiere a salvaguardias parece haber conducido a algunos logros importantes en cuanto al reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas, a la hora de hacerlos operativos e implementarlos la situación no es tan alentadora.

El FCPF ha recibido múltiples quejas por parte de los pueblos indígenas y la sociedad civil a causa de la violación de las normas del Banco sobre la participación pública y de la contravención de sus propias directrices de participación y consulta. En Honduras, por ejemplo, algunas organizaciones comunitarias han rechazado abierta y completamente las propuestas de preparación del gobierno debido a que no ha habido un proceso de consulta y a que no se han asegurado políticas inclusivas.[iv] En países como Surinam, a pesar de las repetidas reiteraciones de propuestas nacionales para la preparación, los planes del gobierno para la REDD+ siguen omitiendo medidas significativas para defender los derechos a la tierra y los territorios de los pueblos de los bosques.[v]

En febrero de 2013 las organizaciones indígenas de Panamá se retiraron del Programa Conjunto de ONU-REDD en Panamá debido a las preocupaciones que les suscita desde hace tiempo que ni la ONU ni el gobierno aseguren la participación efectiva de los pueblos indígenas, y que no haya medidas efectivas y oportunas para defender el CLPI y asegurar el cumplimiento de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas.[vi] En la actualidad, la ONU tiene previsto investigar la denuncia para averiguar qué es lo que ha salido tan mal en el programa nacional.[vii] 

El Programa ONU-REDD también está enfrentando problemas en Indonesia y otras partes de Asia. El programa admite que los procesos de obtención del CLPI en Vietnam han sido defectuosos (no se han explicado los riesgos y costos de la REDD+ a las comunidades). En el proyecto piloto de REDD+ iniciado como parte del programa en Sulawesi Central, Indonesia, la población local se queja de que todavía no hay un proceso significativo para obtener su CLPI. Además, hasta ahora este mismo proyecto piloto apenas ha prestado atención a asegurar los derechos territoriales y los derechos sobre los recursos, y se ha centrado en un enfoque excluyente de la conservación de los bosques obsoleto, que ha suscitado intensas críticas por parte de las comunidades afectadas.

En Perú la organización de pueblos indígenas amazónicos AIDESEP está cada vez más preocupada por el tratamiento de los derechos y las cuestiones relativas a la tierra en el proceso de elaboración de una estrategia nacional de inversión forestal financiada por el Programa de Inversión Forestal. En resumen, AIDESEP se siente consternada por el hecho de que se rompieron las promesas anteriores de abordar la tenencia de la tierra con presupuestos nacionales adecuados para la demarcación y el otorgamiento de títulos de propiedad, cuando a principios de 2013 el gobierno modificó unilateralmente el plan de inversión sin consultar. Ahora AIDESEP está considerando la posibilidad de utilizar varios mecanismos de denuncia si sus motivos de preocupación referentes a las salvaguardias no son atendidos.[viii] 

Los motivos de preocupación de la comunidad en relación con la falta de implementación oportuna y eficaz de las salvaguardias están siendo crecientemente respaldados por verificadores independientes. En Guyana, por ejemplo, el órgano de verificación del memorando de entendimiento sobre la REDD+ entre Guyana y Noruega descubrió en noviembre de 2012 que al cabo de tres años Guyana no había tomado medidas adecuadas para defender los derechos territoriales de los pueblos indígenas, y que la formulación de políticas de REDD+ sostenibles en el país sigue adoleciendo de consultas públicas ineficaces y una falta de transparencia.[ix]

La aplicación de orientación sobre el sistema de información sobre salvaguardias, así como sobre el seguimiento, la notificación y verificación de su aplicación en la financiación de la REDD+ en el marco de la CMNUCC, ofrece más pruebas cruciales de que las naciones forestales están actuando lentamente para cumplir las obligaciones que han contraído en virtud de la Convención. Asimismo indica que para ser efectivo un régimen de salvaguardias debe estar cimentado en leyes nacionales pertinentes y en reformas jurídicas y de la gobernanza conexas (como en el caso de la tenencia de la tierra o el CLPI). En muchos países estos procesos aún están dando sus primeros pasos o ni siquiera han empezado. Hay indicios de que el lento ritmo de actuación en lo que se refiere a las salvaguardias puede deberse a una grave falta de capacidad gubernamental para atender cuestiones relacionadas con ellas y con la presentación de informes.

Una serie de pueblos indígenas y ONG, entre ellas el FPP, están resaltando que para que un sistema nacional de salvaguardias sea eficaz tiene que estar ligado a un sólido y efectivo marco de cumplimiento que incluya indicadores de los resultados de la aplicación de las salvaguardias. Lamentablemente es algo a lo que la mayoría de los países de la CMNUCC se oponen firmemente, ya sea para facilitar el acceso a los fondos, proteger su propio espacio «soberano» o acelerar los procesos de preparación con el fin de empezar a implementar los proyectos y beneficiarse de los pagos por almacenamiento de carbono resultantes.
A no ser que los países forestales empiecen a prestar atención a las peticiones de los pueblos indígenas y las organizaciones de justicia social para que actúen con mayor contundencia en lo que respecta a las salvaguardias, es probable que haya más denuncias como la dirigida recientemente al Programa ONU-REDD en Panamá. Por el momento la sociedad civil y los pueblos indígenas continúan pidiendo que las salvaguardias sean cimentadas en un fuerte marco de cumplimiento que incluya el reconocimiento del derecho al CLPI, mecanismos efectivos y accesibles de reclamación y denuncia, sólidas reformas de la gobernanza (sobre todo reconociendo los derechos de los pueblos indígenas a la tierra, territorios y recursos), y planes de supervisión por parte de las comunidades ) que cuenten con el reconocimiento y el apoyo de las instituciones de financiación y los gobiernos, y que incluyan indicadores de los resultados de la aplicación de las salvaguardias.

Francesco Martone y Tom Griffiths

[i] Reducción de las emisiones debidas a la deforestación y la degradación forestal en los países en desarrollo
[iv] Véase, por ejemplo, la carta que COPINH, de Honduras, envió al FCPF en agosto de 2012: http://www.forestcarbonpartnership.org/sites/fcp/files/2013/carta%20SOBRE%20PROYECTOS%20REDD%20HONDURAS%20final.pdf
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FIRST PUBLISHED IN THE ENEWSLETTER

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